A Constituição Federal de 1988 revolucionou o sistema federativo brasileiro. Primeiro, reconheceu os municípios como entes federativos, dotados de autonomia política, administrativa e financeira, no mesmo patamar dos Estados, Distrito Federal e da União. Segundo, flexibilizou as normas de sua criação, ao permitir que cada Estado regulasse os critérios para o seu surgimento, o que foi feito sem critério de viabilidade econômica. Terceiro, permitiu a remuneração de vereadores de todas as unidades municipais; na Constituição anterior, apenas em municípios de mais de 100.000 habitantes vereadores eram remunerados.
Esse cenário caiu como uma luva para a criação de novos municípios, impulsionados, também, pelo aumento do Fundo de Participação dos Municípios, cuja base de cálculo passou de 17% para 24,5% do Imposto de Renda e do Imposto sobre Produtos Industrializados.
Disso resultou que, apenas entre 1989 e 2001, foram criados 1.181 municípios, alguns deles com população pouco maior de 1.000 eleitores, dado que cada Estado podia determinar a população mínima requerida para a emancipação (TCU: Decisão Normativa n. 87, de 2007).
Essa avalanche no número de municípios foi diminuída com a EC n. 15/96, que demandou lei complementar federal para tratar do período de criação de novos municípios, lei até hoje inexistente. Dada a essa ausência, e a insistência de criação de municípios ao arrepio dessa lei, a EC n. 57/2008 convalidou todos os municípios com leis publicadas até 31 de dezembro de 2006, restando suspensa a criação de novos municípios até que seja publicada aludida lei complementar.
Segundo dados do TCU, das 5.564 municipalidades existentes em 2007, 1.364 foram instaladas nos últimos 18 anos, e entre os novos municípios, mais da metade possui menos de 5.000 habitantes. Se pegarmos a média de 20.000 habitantes, temos que 95% deles foram criados recentemente.
A quantidade de municípios tem reflexos em diversas áreas, com destaque aqui para o seu financiamento, oriundo boa parte dele do Fundo de Participação dos Municípios. É que os municípios do interior recebem recursos de acordo com coeficientes estabelecidos, a depender da sua população. O menor coeficiente é 0,6, correspondente a municípios com até 10.188 habitantes. A partir daí os coeficientes variam 0,2 para frações excedentes da população, que aumentam em pequenos intervalos até o índice de 4,0, aplicado a municípios com mais de 156.216 habitantes.
Logo, o aumento no número de municípios em um estado provoca redução nos recursos a serem partilhados com os demais municípios, dado que o montante a ser dividido é o mesmo. Por outro lado, gera número elevado de despesas, dado o número de cargos criados com a emancipação municipal. Não por outra razão que a FIRJAN acaba de publicar agora em agosto de 2018 que “um terço dos municípios do País não gera receita nem para pagar salário do prefeito”.
A luta dos gestores têm sido aumentar a partilha da receita, que embora tenha sido parcialmente atendida nos últimos anos, ainda é pequena para satisfazer as necessidades públicas que são obrigados.
A saída, no entanto, foi dada pela própria Constituição. No seu art. 241, a Constituição previu a cooperação intermunicipal, através de consórcios públicos e convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de
serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos.
Também previu, no art. 29, XII, a cooperação das associações representativas no planejamento municipal.
Ora, como os problemas dos Municípios, de modo geral, são comuns e quase uniformes, há necessidade de uma entidade capaz de canalizar uma forma de resolver as questões. Não será na União ou nos Estados-membros que esses obstáculos serão vencidos.
Na Alemanha, por exemplo, a cooperação intermunicipal é feita através do “Kreis”, em português, “círculo”, que exercem funções e serviços que os próprios municípios não conseguem exercer sozinhos, só em conjunto. Há cerca de 300 “kreise”, em média com 20 a 30 municípios membros, que se unem para a construção de estradas, transporte coletivo, abastecimento de água, tratamento de esgotos, manutenção de escolas, problemas ambientais, dentre outros.
No Brasil, a solução não virá do governo federal, do governo estadual, e tampouco dos municípios isoladamente. Se não houver união dos próprios municípios, passaremos por diversas décadas apenas assistindo os nossos problemas se agigantarem sem perspectiva de solução.
Os consórcios têm tudo para dar certo. Mas aqui no Brasil, diferentemente da Alemanha, municípios têm autonomia política, e há sempre um vínculo partidário superior aos reais interesses da população. Pelos menos nesses temas deveríamos deixar as diferenças políticas de lado e nos abraçar na busca dos reais interesses de quem têm poucos recursos e grandes necessidades.
Dada a realidade econômica, não há alternativa fora do fortalecimento dos Municípios, e principalmente dos menores. É tempo de união de esforços, de deixar de lado disputas partidárias, e de planejar a constituição de novos consórcios, que consigam mirar em políticas públicas longevas, eficientes e capazes de solucionar o que isoladamente não conseguimos. Somos pássaros de uma asa só: voaremos apenas se nos abraçarmos.
